张鲁自从割据汉中以来，就建立起了政教合一的地方政权，即通过对宗教教法与行政权力的相互维系去加强对辖区民众的统治。
为了在汉中地区更好地以五斗米道统治民众，张鲁自称“天师”，废除了自郡一级以下如县、乡、亭等地方官吏，改设二十四治，由“祭酒”行使原基层官吏“治民”“理民”的职能。
祭酒是五斗米道中的上层分子，职责是对初入道的“鬼卒”进行统一管理。
此外，在祭酒之上，张鲁又设有更高的领导层“治头大祭酒”，辅助其统治当地教民。
为了安定巴汉地区的人心，张鲁在法制方面采取了比较宽简的刑律。
他给予那些触犯律法之人改过自新的机会，规定犯法者可以被原谅三次，不过如果三次之后仍未改过，将会受到刑罚。
而对于那些“有小过者”，张鲁则是罚他们修路百步以将功赎罪。
初入五斗米道的“鬼卒”都要缴纳五斗米作为祈祷费，张鲁后来又将这种宗教性负担扩张至米、肉、布、绢、器物、纸、笔等，使之发展成一种普遍实施的通供赋税；
有了这些经济基础后，张鲁又命各级祭酒兴建义舍，并在义舍之中提供的米、肉，供行路之人量腹取食，并据教义警示，若取得过多过贪，将被鬼道惩罚而患病。
市场物品的价格也是如此，都很公道；此外，张鲁还依据《周礼·月令》，实行春夏禁杀以及禁酒的政策，以振兴当地农业和工商业的发展。
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